公股企業公司治理與關係人 ｜台灣電力

最近，有二則新聞令人玩味。一則是前行政院長陳冲以八家公股銀行以超低利率聯貸國家住都中心，並經金管會特例豁免方能規避金融風險管制法規限制為例，抨擊「公營事業公司治理荒腔走板」，同時指出政府持股已經低於50％之「民營」企業，官股依舊「控制全部或半數以上董事席位，甚至子孫公司的董總仍有政府派任」。

另一則新聞則是，金管會公布將修正金控公司負責人兼任條款，將原先已有之金控公司董監及其關係人，不得擔任其他金控董監的限制，擴大及於總經理及其關係人亦不得有此兼任情事。二則新聞乍看之下，似乎毫無關連，但若細思則其中牽扯又絲縷萬千。

近年來以洗錢防制為中心，金融監理強調實質受益人或實質控制人概念，金管會上開禁止金控公司負責人及其關係人兼任條款，亦係在此種實質控制人概念下自然衍生。將此種實質控制人概念適用至官股控制時，當可清楚知悉所有官股派任之董事、監察人、總經理等，其實質控制人皆為官股之政府，亦因此故方能輕易動員八家銀行以損己利人之超低利率，聯貸給行政法人國家住都中心。

從台新金彰化銀之經營權爭議，亦可窺見少數持股的官股恣意左右、控制「民營」企業經營權之事例，誇稱已邁入自由經濟體制的台灣，官股控制依舊肆虐且有每下愈況趨勢，令人瞠目。陳冲所指「公營事業公司治理荒腔走板」，多數人皆心有戚戚焉。

一般可將政府部門介入公司治理大致分為以下四種：

（1）國營事業且為市場獨占者，如台電；（2）國營事業但面臨市場競爭者，如台灣中油；（3）民營事業但為政府部門直接控制者，如中華電信；（4）政府雖持有民營事業股份但難能謂達法律上之控制程度者，如過去之彰化銀。

屬於（1）、（2）類型之國營事業，嚴格而言並無所有「公司治理」問題，其治理成敗乃是政府治理良窳、與政府政策高度連動，例如被迫長期維持低費率的台電、難能有效回應市場價格變動的台灣中油等。

第（3）類型政府持股雖未過半但其董事席次全數由政府派任，第（4）類型政府持股不僅未過半且非第一大股東，但可有效聯合其他股東奪取經營權，例如過去由台新金、現由政府控制之彰化銀。

當已有多數股份為一般私人所持有的公、民營事業，聽從政府指示作出類似前述超低利率貸款行為時，縱令肯定企業負有社會責任，其如此損己利人作法實已違反公司治理原理，負責人亦違反其對公司應盡忠實注意義務。實際上政府本身亦理解其違法作為，形同對私人股東課徵一種「證券持有稅」，故於《公司法》第8條第3項規定：「公司之非董事，而實質上執行董事業務或實質控制公司之人事、財務或業務經營而實質指揮董事執行業務者，與本法董事同負民事、刑事及行政罰之責任。但政府為發展經濟、促進社會安定或其他增進公共利益等情形，對政府指派之董事所為之指揮，不適用之。」藉由但書規定政府可以一方面指示其所派任董事從事違法行為，但自己卻可以公益為抗辯規避控制責任，此種公司治理概念荒腔走板，其來有自。

或許，金管會在思考如何強化關係人兼任規範的同時，也可以進一步思考政府官股這個無所不在的關係人，繼續無所不在兼任的合理性。